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    據說,這幾個地方的財力在“供養全國”?

    在“高質量發展”成為舉國目標的今天,我們比以往任何時候都更需要專業性、技術性更強的管理者。

    文 | 中國社會科學院財經戰略研究院研究員 汪德華

    《中國經濟周刊》記者 王紅茹

    編輯:公子無忌 雪山小狐

    (本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第5期)

    最近,關于地方財政的話題引起了各界的廣泛關注。

    比如GDP“擠水分”,內蒙古核減2016年規模以上工業增加值2900億元;天津濱海新區,則將2017年預期的1萬億元GDP直接擠掉1/3,調整為6654億元。

    不過,就這問題,輿論也有一些討論。比如,有的文章稱,中國有25個省份在負債,只有6省1市在賺錢;從2014年到2016年,25省份合計的財政缺口從3.2萬億元,上升到了4.88萬億元,補上財政缺口的能力堪憂。

    那么,是否真的像大家擔心的那樣,只有東部幾大省份在供養全國,而其他省份都在“拖后腿”和“吃老本”?如果一個地方對國家的財力貢獻靠后且需要中央大額補助,是否就意味著這個省份的債務壓力或者隱性債務壓力的比重就很高?

    為此,《中國經濟周刊》特邀中國社會科學院財經戰略研究院財政審計研究室,詳細計算了“十二五”以來(2011—2016 年)全國31個省份財力貢獻排名。同時,我們也請這一領域的專家對數據進行了解讀。雖然本文可能存在一些不太容易讀懂的經濟學分析,但讀后各位應該會有收獲。

    省份

    經過計算,我們得出了以下結論——

    “十二五”期間的5年中,全國31個省區市,對國家財政“有財力貢獻”的為9個,依額度從大往小排序為:北京、廣東、上海、江蘇、浙江、天津、山東、福建、遼寧,共計為國家財政“貢獻”了14.76萬億元;剩下22個省區市,顯然,則是需要中央財政予以“凈補助”的。根據補助額度從小往大,排序依次為:海南、山西、寧夏、重慶、陜西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、內蒙古、新疆、甘肅、廣西、湖南、黑龍江、貴州、河南、四川。“十二五”期間,22地共獲得中央補助收入12.09萬億元。

    光看名字可能有點暈,我們可以按照粗略的華北、華東、華南等“七大地區”來劃分,其內部對國家的“財力貢獻”,其實是呈現不均衡態勢的。

    數據顯示,“十二五”以來,華東、華北、華南3個地區對國家財政“有財力貢獻”,其他4個地區(西南、西北、華中、東北)整體上需要中央財政予以凈補助。

    p79

    其中,華東地區(山東、江蘇、安徽、浙江、福建、上海)貢獻最大,凈上繳額達到6.8萬億元;本地區除安徽外,其他5個省份均對國家“有財力貢獻”。

    華北地區(北京、天津、河北、山西、內蒙古)則不太平衡,只有北京、天津對國家財政有財力貢獻,其他3個省份均需接受國家的凈補助;華南3省份(廣東、廣西、海南)中,“十二五”以來累計凈上繳資金2.3萬億元,其中第一經濟大省廣東則貢獻最大,全國排名第二;與之相比,西南地區(四川、云南、貴州、西藏、重慶)在七大地區中接受凈補助最多,西北地區(寧夏、新疆、青海、陜西、甘肅)5個省份,以及華中地區的4個省份(湖北、湖南、河南、江西),則全部需要國家凈補助。

    最有意思的是東北,情況比較復雜。跟我們目前討論熱烈的印象不太相同,2011—2016年,遼寧進入了對國家財力有“凈上繳”的陣營,吉林接受凈補助在全國處于中等水平,黑龍江累計接受國家凈補助則比吉林多了將近一倍。有意思的是,正是有貢獻的遼寧,是全國第一個主動給GDP擠水分的省份。

    這些看上去略顯枯燥的數據背后,隱藏著怎樣的秘密?

    制度

    p80

    的確,單看各個地方的財政情況,我們似乎很容易產生一些樸素的情感傾向,認為只有對國家財力有凈上繳的才對國家有貢獻,對國家財力沒有凈貢獻的就是在“拖后腿”。

    事實并沒有這么簡單。

    我們給大家簡單普及一下這里面的知識。

    總體而言,我們通常所習慣的,按照各地公布的財政收入數據去判斷這一地區對國家的“貢獻”,或者從財政是有貢獻還是接受補助,用這個標準去衡量一個地區的經濟狀況,或者說衡量一個地區對國家的貢獻程度,是不準確的。

    這是因為,中國的中央政府和地方政府之間,存在著復雜而精細的一套財政收入和分配系統。

    我們知道,1994年改革之后,中國現在實行的是分稅制。什么意思?企業和個人按照屬地原則,給地方政府繳稅以及稅以外的收入(比如大企業的總部在北京,就給北京繳稅);我們也知道有國稅和地稅,按照法律規定,稅種分為中央稅、地方稅、央地共享稅。各地需要把這些收入上繳國庫,之后再由中央進行分配。

    這其中其實有兩次分配:第一次,按照分稅制的比例規定進行劃分,形成中央財力和地方財力(比如增值稅,中央和地方基本上是七三開);第二次分配,則是中央統籌全國,看情況,再對各地進行“補助”。補助的方式,最常用的就是轉移支付。比如給偏遠地區、農業補貼、財政困難地區,中央都有轉移支付。這也就是“補助”的來由。

    而一個地方真正具有的“財力”,也不光是來自于這些。除了央地之間的分配之外,地方政府還有一些財政來源。比如我們知道的地方債,就是收入之一;上一年存留的資金,也可以進入下一年的財政;此外,還有財政穩定調節基金等一些具體操作手段。像廣東這樣的經濟大省,2015年的上年結余資金、調入資金、調入預算穩定調節基金的資金,就占其一般公共預算收入的50%以上。

    說這么多是為了啥呢?是為了更清楚地看清各地區的財力差異,以及在簡單的數據背后國家運行邏輯。

    理解

    國家治理是一門精細的學問。歷史學家黃仁宇曾經說,中國古代王朝經常陷入財政困難,歷代改革幾乎都由此而生;究其原因,就是中國古代缺乏“數目字管理”,不知道真正有多少農田在耕作,不知道有多少人口,也就不能精確管理經濟狀況,最終往往落入土地兼并、貧富差距、國家捉襟見肘的局面。

    事實上,第一,少數省份對國家財力有凈貢獻、多數地區需要中央補助,這樣的現象,在中國歷史上是常態,從改革開放以來也一直存在。這很好理解,中國的改革開放本來就是“先富帶后富”,發展的不平衡不充分,是一個長期過程。這一結果,受各地經濟發展狀況、人口規模、特殊因素等影響很大。

    第二,中央財政給各地“補助”,本就是國家性質的職責所在。為什么要從中央層面進行財力調節、給地方補助呢?經濟發展需要效率,生產要素要自由流動,不平衡是歷史的必然;但是從國家的層面看,即使各地經濟發展不均衡,也需要讓各地的老百姓享受基本均衡的公共服務,這就需要中央調節。經濟落后的地區,也要修路建廠,也要醫保社保,財力不夠,中央調節。“天道者,損有余而補不足。”

    第三,對國家的財政貢獻程度,并不必然等于“對國家貢獻程度”。一些欠發達地區,雖然需要中央補助財力,但其在人力資源、能源資源等方面為發達地區的發展做出了巨大貢獻;一些地區還具有重要的戰略位置,為維護國家領土安全做出了重要貢獻。比如河南、黑龍江、吉林、四川、安徽等,都是農業大省,給糧食安全做出了巨大貢獻,但商品糧的糧食補貼都需要國家拿錢,所以這方面的“補助”也就所需更多。

    當然,從上面的數據中,也可以看出一些經濟運行的規律,可以供管理者參考。比如,為什么江蘇的財力“凈貢獻”會比浙江大?在國家發改委國土地區研究所原所長肖金成看來,江蘇的上市公司比較多,企業規模都比較大,市場競爭力比較強,上繳利稅較多;浙江的企業數量也很多,但是企業規模比較小,因此相比江蘇,上繳利稅相對較少。

    同理,為什么山東GDP總量很高,但財力貢獻在全國只排第七呢?也是因為省內經濟發展不平衡,產業之間的差距比較大。山東幾乎所有的大型企業、社會資源都集中在幾個重點城市,臨沂等革命老區的包袱卻很重,因此整體產業層次在東部沿海地區比不上江浙滬。

    居安思危,在經濟發展態勢良好的同時,我們也應當看到隱憂,具體問題具體分析之后,真正在日常做到精細管理、見微知著。尤其在“高質量發展”成為舉國目標的今天,我們比以往任何時候都更需要專業性、技術性更強的管理者。

    (該文已于2018年1月24日發布于由《中國經濟周刊》與俠客島聯合出品的經濟ke)

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    2018年第5期《中國經濟周刊》封面

    2018年第5期《中國經濟周刊》封面


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    (網絡編輯:崔曉萌)
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