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    一個“邊緣”小縣城的出路

    縣域經濟是國民經濟的基本單元,也是區域發展的基石。這個GDP只有10億元的“超級迷你小縣城”,未來的出路在哪里?

    《中國經濟周刊》 記者  王紅茹

    “郡縣治,天下安。”自古以來,“縣”就是一個非常重要的基層治理單位。

    中部省份山西省,一直以來經濟上的存在感就不強,2020年在全國31省份GDP排名中,位居第21位。在山西,沒有GDP萬億城市,省會城市太原2020年GDP為4153億元,也不到5000億元。

    從縣域經濟的角度看,山西至今沒有一個“千億縣”,經濟小縣卻不少。公開數據顯示,2020年山西有22個縣的GDP不足50億元,其中大寧、永和、石樓3個縣的GDP均不足20億元。大寧縣在這3個縣中,GDP最少,只有10.96億元,在山西省墊底。

    大規模的財政轉移支付維系著這個小縣城的正常運轉。公開數據顯示,2020年大寧全縣總財力17.83億元,中央、省、市下達專項撥款及轉移支付補助就有15.29億元,占比高達86%。

    縣域經濟是國民經濟的基本單元,也是區域發展的基石。這個GDP只有10億元的“超級迷你小縣城”,未來的出路在哪里?

     

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    大寧縣,位于山西省呂梁山南端,臨汾市西北部,北與永和縣接壤,南同吉縣毗連,東與蒲縣、隰縣為鄰,西與陜西延長縣隔黃河相望。

    大寧怎么看都很“迷你”:總面積只有967平方公里,甚至比以人少著稱的陜西省佛坪縣還要?。ǚ鹌好娣e1279平方公里);人口也不多,根據第七次人口普查數據(以下簡稱“七普”),大寧縣常住人口為52166人,轄3鎮2鄉60個行政村。

    曾被駐派山西的中央某新聞單位記者寒溫至今依然清晰地記得,20年前在太原工作時,時任大寧縣委書記楊玉龍邀請他到大寧走走看看、品嘗大寧優質的羊肉(編者注:羊產業是大寧縣最重要的農業特色產業),卻因交通不便沒能成行。

    “全程300多公里,從太原開車都要七八個小時,都是山路,去一趟頗費周折。”寒溫說。

    20年光陰轉瞬即逝,此前的坑洼山路已經變成了平整的柏油路;道路是好走了一些,遺憾的是,大寧縣境內至今沒有高速公路,也沒有普通火車,更沒有高鐵。

    落后的基礎設施,嚴重阻礙著這個藏在深山小縣城的發展。2020年,大寧縣地區生產總值僅完成10.96億元;一般公共預算收入完成6855萬元。

    10.96億元GDP是什么概念?在我國1700余個縣(市)里,現有36個縣(市)GDP超過1000億元,處于縣域經濟的“最頂端”;其次就是百強縣,入圍門檻已經達到600億元GDP。而與之形成反差,GDP在100億元或50億元以下的縣,就是縣域經濟“最墊底”的部分了。GDP在10億元及以下的這些縣,多集中處于西藏、青海兩省區,在中部省份山西也看到這樣的身影,著實令人吃驚。

    10年間人口減少近兩成

    這是一個酷暑烈日的上午,在臨汾某事業單位工作的劉西林,開車從臨汾出發,一路向西北方向行駛。他穿過層層疊疊的山巒,驅車兩個半小時,抵達一塊被大山包圍著的狹長平地,這里就是大寧縣城了。

    他將車??吭诖髮幙h東街61號縣人民政府辦公樓旁,望著這座小城街道上稀稀疏疏的人群,以及被南北兩座大山夾裹起來的街道旁低矮的樓房,感覺跟去年相同:大寧不像是一個縣城,更像是一個鎮。

    大寧縣地勢南北高,中間低,由東向西逐漸傾斜。由于被南北群山環繞,中部丘陵、垣川交錯,因此有“三川十塬溝四千,周圍大山包一圈”之說。

    不到這里你很難想象,大寧縣境內至今沒有一條高速公路,也沒有開通普通鐵路,更沒有高鐵。如果到大寧,需先乘坐高鐵到臨汾市,然后再乘坐班車才能到達。班車成為除私家車之外,大寧通向外面世界最重要的交通工具。

    跟西部眾多小縣城一樣,這里沒有網約車,就連出租車也不常見。路面上跑著的公交車,也只是能乘坐十幾人的小型車。

    這里沒有大型商場、超市,也沒有麥當勞、肯德基,看不到現代城市的繁華,在這里生活的人們,早已習慣了“日出而作,日落而息”。冬天,很多商店在晚上七八點鐘就關了門,餐飲店差不多10點就打烊了。相比而言,夏天來小飯館的人會比較多,生意也會好一些。

    地處深山,加之交通不便,造成大寧縣人口逐年下降。與2010年第六次全國人口普查的64501人相比,大寧10年間人口減少了12335人,減少19.12 %,年平均減少率2.10%。

    從“七普”數據分析,大寧縣人口減少,一方面是出生率下降,另一方面是人口流動所致。數據顯示,與2010年第六次全國人口普查相比,大寧縣0~14歲人口的比重下降了4.48個百分點,15~59歲人口的比重下降了3.71個百分點。

    中國社會科學院生態文明研究所研究員、中國區域科學協會會長、著名經濟學家楊開忠分析認為,大寧作為一個人口稀少、封閉分割、遠離中心城市的內陸山地縣城,人口,尤其是年輕人口流向有更好發展機會的相對發達城市和地區,是必然趨勢。

    他向《中國經濟周刊》記者說:“這種普遍現象,在根本上、戰略上既有利于增進人民群眾的獲得感、幸福感、安全感,也有利增強國家和區域競爭力,是改革開放以來中國經濟奇跡的重要源泉,也是經濟高質量發展的重要動能,總體上應該鼓勵和支持。”

    33 山西省臨汾市大寧縣山路

    山西省臨汾市大寧縣山路

    留下來的年輕人熱衷當公務員

    有離開的,就有留下來的。

    一流大學畢業的陳穎在當地算是高材生,當別人問她在哪個單位工作,她會毫不猶豫脫口而出,“有編制,在系統內”,言語中滿滿的自豪感。

    在大寧,很多留下來的年輕人希望跳入有編制的池子中。

    “縣城小,就業的出路就那么幾條,要么當農民,要么開個小飯館、小商店,最好的職業就是當公務員,一般有學歷的年輕人都會選擇當公務員。”劉西林向《中國經濟周刊》記者說,在當地,最熱門的職業,是考公務員;再次之,是到事業單位去上班。

    雖然這里的事業單位待遇相對東部發達縣市有差異,但是依然吸引著眾多年輕人競相報考。

    7月2日,大寧縣教育科技局發布的《大寧縣2021年公開招聘幼兒教師公告》引發不少人關注。大寧縣教育科技局一位工作人員向《中國經濟周刊》記者表示,今年全縣面向社會公開招聘40名幼兒教師,受聘人員直接入編,享受應聘事業單位所在崗位全部待遇,“去年沒有招聘,今年也就這么一次,不僅吸引本地年輕人報考,慕名從外地來報名的人也很多,其中不乏出國回來的留學生前來應聘。”

    當地對專業技術人才的渴望,不僅局限于幼兒教師,對招募高層次緊缺人才更是求賢若渴。

    2020年7月14日,大寧縣委組織部與縣人力資源和社會保障局聯合發布的《2020年臨汾市大寧縣引進高層次緊缺急需人才公告》顯示,2020年共引進碩士及以上研究生、一流大學和一流學科本科畢業生10名,入職大寧縣部分縣直事業單位,崗位性質為全額事業編制。為了避免人才流失,此次招聘專門規定入選者“最低服務年限三年” 。

    清華大學中國經濟思想與實踐研究院研究員袁鋼明對大寧吸引人才的舉措頗為贊賞,他告訴《中國經濟周刊》記者,優秀人才是推動地方經濟發展的強大引擎,尤其對中西部落后地區,人才的重要性更為凸顯。如果沒有人才引進,當地經濟很難有起色。“應該注意的是,在多措并舉引進人才之后,還要健全落實多方待遇, 爭取留下人才,讓人才為本地經濟發展持續做貢獻。”

    工商業薄弱,想買李寧、阿迪達斯都難

    步入大寧縣城,這里最主要的街道只有東街和西街。從地圖上看,東街和西街緊密相連,“本就是一條路。大寧縣幾乎所有的商業和政府機關,都布局在這條街上。”劉西林說。

    放眼望去,矗立街邊的,多是6層以下不帶電梯的樓房,高層建筑只零星地散布在幾個小區內。由于樓房稀少,記者在房產中介——安居客APP和58同城上,均沒有搜索到任何一個大寧縣的房源。

    劉西林說: “我在這個小縣城這么多年,就沒見過房地產中介機構。大寧的房子太少了,想買賣,私下里就交易了。”

    漫步東街,沿街的商鋪和小商店鱗次櫛比排列在馬路兩旁,由于門店裝飾過于簡單,置身其間恍如隔世。“在大寧縣,幾乎看不到大商場,如果想買李寧、阿迪達斯等比較知名的品牌,都很難買到。”劉西林說。

    工商業不發達,制約著這個深山小縣城的發展。天眼查數據顯示,大寧縣共有個體工商戶1996個。這個數據僅是江蘇省昆山市個體工商戶(78.1萬戶)的一個零頭。

    此外,上規模的工業企業也比較少,天眼查數據顯示,在大寧,注冊資金大于2000萬元的企業,只有49家;注冊資金5000萬元以上企業只有20家;大寧至今沒有一家上市公司。

    “多年以來,大寧縣內沒有一家品牌叫得響的企業。”劉西林能記起來的,是一家生產一次性防護手套的企業。

    這家企業叫山西鴻晉塑膠科技有限公司,是2017年大寧縣引進的重點扶貧產業項目和經濟轉型發展項目,位于大寧縣曲峨鎮煤層氣工業園區。作為臨汾最大的塑膠產品生產企業,主要生產PVC手套、丁腈手套等相關產品,出口額占據臨汾同類產品90%以上。

    臨汾市2020年國民經濟和社會發展統計公報顯示,2020年全市海關進出口總額18.15億元。其中,出口額17.27億元中,出口PVC塑膠手套就占了7.67億元,占比 44.4%,近乎一半。

    7.67億元的出口額,這也是2020年大寧縣地區生產總值10.96億元的主要來源。

    但僅靠一家醫用手套廠的力量,很難支撐起大寧全縣的經濟全局。數據顯示,2020年大寧縣一般公共預算收入僅完成6855萬元。

    這個數據跟東部沿海發達省份的縣級市相比,相距甚遠。2020年江蘇省昆山市實現GDP 4276.8億元,是大寧縣的390倍;一般公共預算收入完成428億元,是大寧縣的624倍。

    即便差距如此之大,這個深居山區的小縣城,2020年依然實現了財政收支平衡,他們是如何做到的?

    財政轉移支付占全縣財政比高達86%

    我國當下的縣級政府,機構設置與中央政府基本一致,擁有獨立的財政權、決策權等權限。

    大寧縣盡管人口不多,其組織機構設置,也有俗稱“五套班子”的黨委、人大、政府、政協、紀委(大寧紀委歸屬黨委,在當地一般稱為“四套班子”),“麻雀雖小,五臟俱全”。

    《中國經濟周刊》記者根據大寧縣政府官網5月17日統一發布的2021年各部門預算報告梳理發現,全縣共有115個部門發布了今年預算報告,在報告中,有82個部門公布了人員編制及現有人員情況,大概有2243人。未公布編制人員數量的,有醫療保障局、公安局、衛生健康和體育局、文化和旅游局、市場監督管理局、住建局等33個單位。

    如果僅依靠大寧一年6855萬元的財政收入,連給這115個部門發工資可能都捉襟見肘,但是大寧依然做到了財政收支平衡。

    大寧縣《2020年財政預算執行情況與2021年財政預算草案的報告》顯示,2020年大寧全縣總財力178299萬元,其財力構成為:全縣一般公共預算收入6855萬元,返還性收入907萬元,中央、省、市下達專項撥款及轉移支付補助152874萬元,上年結轉361萬元,債券轉貸收入8762萬元,調入預算穩定調節基金7397萬元,調入資金1143萬元。

    2020年全縣總支出為178299萬元,其中:一般公共預算支出166666萬元,債券還本支出667萬元,上解上級支出43萬元,安排預算穩定調節基金8943萬元,結轉下年使用1980萬元。

    總財力與總支出相抵,大寧實現了2020年的財政收支平衡,主要是依靠中央、省、市大力度的財政轉移支付。統計顯示,財政轉移支付占大寧縣財政主要來源的86%。

    自1994年實行分稅制財政管理體制以來,我國建立的財政轉移支付制度,主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付,屬于再分配更加注重公平的體現。但是,對于中西部邊緣小縣城,長期依靠財政轉移支付維持,亦引發了如此運轉是否高效的討論。

    袁鋼明向《中國經濟周刊》直言:“中西部欠發達地區的小縣城,目前存在的主要問題是地廣人少、經濟發展薄弱,財政開支特別大,不得不依靠國家大量的財政轉移支付來維持正常運轉。像這樣的縣,我認為沒有存在的必要,撤縣能夠減少縣級行政機構不必要的行政單位,減少費用和開支。”

    在當地對撤縣的反對聲音不少,一位知情人士向《中國經濟周刊》記者表示:“今年上半年陜西袖珍縣城佛坪報道引發熱議后,我們這個地方也開始小范圍討論大寧縣的出路問題。我認為簡單的一撤了之并不可取。”反對的理由很簡單,“你讓在那里工作那么多年的公務員怎么辦?不能都把他們辭退了吧?根據我們當地的情況,最好的辦法是讓大寧縣跟鄰近的縣合并。”

    35 山西省臨汾市永和縣一戶農舍

    山西省臨汾市永和縣一戶農舍

    將大寧、永和兩縣合并是否可行?

    能跟大寧合并的縣,首推永和。

    永和縣與大寧縣,兩者之間距離54.3公里,自駕僅需一個半小時就能到達。跟大寧縣一樣,永和也位于呂梁山脈南端。作為黃河邊上的一座小縣城,“永和”典出“永履和樂”語。

    “梁峁重疊,溝壑縱橫”,是對這兩個鄰近縣城的寫照。相近的地形地勢,很容易讓人對這兩個縣城進行對比。

    從地域面積看,永和縣總面積1212平方千米,比大寧縣略大,下轄2個鎮、5個鄉。

    從人口看,永和縣比大寧縣還少。“七普”數據顯示,永和縣常住人口為4.99萬人,比大寧縣少2220人。

    從財力看,2020年永和縣地區生產總值完成17.5億元,高出大寧縣6.54億元;一般公共預算收入完成1.80億元,高出大寧縣1.11億元。

    從居民人均可支配收入看,永和縣居民人均可支配收入13968元,比大寧縣高出352元(2020年大寧縣居民人均可支配收入13616元)。

    “永和的財力比大寧好,主要是這兩年永和縣山里發現了天然氣。以前財政收入最高的時候,永和一年的財政收入也就5000萬元左右,現在開采天然氣以后,財政收入每年近兩億元。”上述知情人士向《中國經濟周刊》記者說。

    跟大寧相似,永和縣境內也只有一兩條街道,主街是縣政府所在地府前街??h城內同樣沒有網約車,出租車也沒幾輛。因為山路多,人們出門騎個電動自行車或摩托車,就能把該辦的事情輕松搞定。

    但是相比之下,永和縣的交通比大寧更勝一籌。永和縣境內修了一條高速公路,從霍州到永和縣的霍永高速公路已于2018年通車,這樣從臨汾開車上高速,能直接到達永和縣。

    多方面相較,永和、大寧兩縣不僅地緣相近,方言、風俗習慣接近,人口又都不多,一旦合并,兩個縣可以緊密地聯系在一起。

    “永和縣和大寧縣人口加起來才10萬出頭,如果能夠把兩個縣合并,定能起到精簡財政的作用。”劉西林說。

    前車之鑒,走合并之路難度大

    在臨汾市境內,將鄰近兩個縣進行合并的提議,早已有之。3年前在全國引發熱議的山西曲沃縣、侯馬市合并的消息,現在已經沒了動靜。

    曲沃縣、侯馬市(縣級市)兩地東西相鄰,均位于山西省臨汾市境內。數十年前,曲沃、侯馬曾屬一家。

    公開資料顯示,曲沃1949年屬臨汾專區,1954年屬晉南專區。1958年8月,曲沃、新絳、汾城三縣合并為侯馬市,屬晉南專區。1963年5月,恢復曲沃縣,縣址駐侯馬鎮,仍屬晉南專區。

    1971年,侯馬市析出,恢復曲沃縣,縣政府駐城關,侯馬市從此與曲沃縣分署辦公。

    2000年11月1日,臨汾撤地設市,縣級侯馬市改由山西省直轄、地級臨汾市代管。

    2018年,兩地可能合并的信號開始釋放出來。2018年11月1日,曲沃縣召開的十六屆人大常委會第二十次會議,聽取審議了《曲沃縣人民政府關于曲沃縣與侯馬市合并行政區劃調整相關情況的說明》《縣人大常委會主任會議關于提請審議曲沃縣與侯馬市合并有關意見的議案(草案)》,表決通過了《曲沃縣人大常委會關于對曲沃縣與侯馬市合并的意見(草案)》。

    同日,曲沃縣還召開行政區規劃調整人大代表座談會。民政部門負責人就曲沃縣與侯馬市合并行政區劃調整相關事宜作了情況說明。

    曲沃縣人大常委會主任劉偉在講話中指出,曲沃縣與侯馬市合并,符合省委省政府關于加快推進臨汾市行政區劃調整和促進經濟高質量發展的戰略規劃,符合曲沃縣與侯馬市當前及長遠經濟社會發展的要求。

    不過,圍繞兩地合并后的名稱問題,爭論不斷。

    “曲沃人說曲沃是晉國所在地,是一個千年古縣,兩地合并后的名稱應該叫‘曲沃市’;但侯馬人不愿意,因為侯馬市物流業發達,經濟發展基礎比較好,現在的名氣比曲沃縣還要大,因此,侯馬人希望合并之后叫‘侯馬市’。雙方因為名稱問題僵持不下,合并的事情也就此擱置下來了。”劉西林向《中國經濟周刊》記者分析。

    去年有網友通過山西省人民政府官網省長信箱咨詢,“曲沃縣、侯馬市合并了嗎?”侯馬市信訪局工作人員在應詢時表示:侯馬方面確實還沒有收到關于合并的消息。合并涉及侯馬市與曲沃縣兩地的民政、人大等多個部門,并不是侯馬市這一級可以決定的。

    此后,曲沃縣、侯馬市合并再未有消息傳出。如今重提大寧、永和縣合并,很多人擔心是否會重蹈曲沃侯馬合并之覆轍。

    有分析認為,不妨把視野再放遠一點,從整個山西省域看,如果將呂梁市的石樓縣跟大寧、永和一起合并,似乎更為高效。

    石樓縣屬呂梁市管轄,從地圖上看,石樓縣跟永和縣的距離只有38.7公里,開車從永和縣出發去石樓縣城,只需半個小時的車程。從人口數量看,石樓縣常住人口9.68萬。這3個縣人口加起來超過20萬。

    “30萬人的縣(包括縣城和農村),縣城人口一般是10萬人左右(城鎮人口),根據區域經濟學得出的結論,城市規模25萬人才具有經濟性,所以縣域人口即使達到30萬人,也不具有經濟性。”中國區域科學協會理事長、國家發展和改革委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成向《中國經濟周刊》記者分析。

    三縣合并理論上似有差距,實際操作的難度也不小。劉西林告訴《中國經濟周刊》記者,三縣合并也有麻煩,石樓以前歸屬臨汾市管轄,但現在屬于呂梁市,兩個地級市之間協調的難度更大。而大寧、永和都屬于臨汾市,行政上不用跟另一個城市協商,更容易合并。

    “如果這兩個縣合并,名稱叫什么?叫大寧市?還是永和市?估計都商量不通。”劉西林對這兩個縣的合并依然不樂觀。

    (文中寒溫、劉西林、陳穎為化名)

    (本文刊發于《中國經濟周刊》2021年第16期)


    2021年第16期《中國經濟周刊》封面

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