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    每年消失14個縣!

    撤縣潮來襲,未來中國或進入“無縣時代”?

    中國的縣制在歷史上已經連續存在了數千年,為什么要撤銷?撤縣設市(區)為何越來越受到各地熱捧?大規模撤縣設(市)之后,未來中國是否會進入“無縣時代”?

    《中國經濟周刊》 記者  王紅茹|北京報道

    8月4日,邵陽市發改委網站公布了《對湖南省政協十二屆四次會議第0618號提案的答復》,其中提到,“十四五”時期,加快拓城步伐,將邵東市、邵陽縣部分鄉鎮調整納入中心城區,推動新邵撤縣設區,構建包括“三區一縣”的“大中心”城市格局。

    這則消息讓撤縣設市(區)再度回歸大眾視野。民政部數據顯示,2009年底,全國尚有1464個縣,855個市轄區;到了2019年末,已縮減至1323個縣,市轄區數量卻增至965個。

    也就是說,10年之間,全國共撤銷了141個縣(平均每年減少14個縣),相應地,全國10年之間增加了110個市轄區。

    中國的縣制在歷史上已經連續存在了數千年,為什么要撤銷?撤縣設市(區)為何越來越受到各地熱捧?大規模撤縣設(市)之后,未來中國是否會進入“無縣時代”?

    38 浙江嘉興市 視覺中國

    浙江嘉興市 視覺中國

    多城“十四五”規劃綱要提出撤縣設市(區)

    今年以來,全國多地提出撤縣設市(區)。

    洛陽的行政區劃調整為今年各地撤縣潮拉開帷幕。河南省政府網3月18日公布,國務院同意洛陽市調整部分行政區劃,撤銷縣級偃師市,設立洛陽市偃師區;撤銷孟津縣、洛陽市吉利區,設立洛陽市孟津區。

    此后,不少城市在當地的“十四五”規劃綱要中提及將撤縣設市(區)。

    4月6日,云南昆明發布《昆明市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》,提出“十四五”期間,昆明將優化行政區劃設置,有序推進撤縣設市(區)、鄉改鎮、村改居,加快培育新生中小城市。其中,縣改市重點為加快推進嵩明、宜良撤縣設市,縣改區重點為加快推進富民撤縣設區。

    4月23日,浙江嘉興在《嘉興市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中明確提出,有序推進行政區劃優化調整,穩妥實施撤縣(市)設區、鎮改街道、村改居等,力爭市本級人口和經濟規模占全市比重達到60%以上。

    不僅昆明、嘉興,陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、安徽蕪湖、江西贛州等多地均在當地的“十四五”規劃綱要中提出撤縣設市(區)。

    步入下半年,撤縣設市(區)熱潮依然在延續,甚至一些未達到“撤縣設市”標準的縣,也“摩拳擦掌”一步步向“設市”標準靠攏。

    7月23日,有網民通過留言板向四川省委提問:“作為四川唯一常住人口超百萬的縣,不管是從經濟還是城市發展規劃,仁壽縣都符合撤縣建市的標準,請問仁壽縣政府有沒有啟動撤縣建市的相關工作?”

    眉山市仁壽縣民政局回復網友應詢時表示:近年來,仁壽縣綜合實力進一步增強,部分指標已達到民政部2016年最新撤縣設市標準,但仍有部分硬性指標正在提升中。目前沒有啟動撤縣設市工作。

    中國社會科學院生態文明研究所研究員、中國區域科學協會會長楊開忠接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示,根據第七次人口普查的結果,我國城鎮化率已達63.89%。從國際經驗來看,這表明我國人口城鎮化再經過7年左右的發展將步入穩定階段。“由于1997年至2015年基本凍結‘縣改市’ 的審批工作,我國設市工作嚴重落后于城鎮化水平。為趕上城市化步伐,估計未來一段時間是‘縣改市’‘縣改區’‘特大鎮改市’的高峰期。”

    39-1 江蘇省海安市行政中心大樓門口的新門牌。2018年5月,海安正式撤縣設市。中新社

    江蘇省海安市行政中心大樓門口的新門牌。2018年5月,海安正式撤縣設市。中新社

    “縣”是否將退出歷史舞臺?

    撤縣設市,即撤銷縣,設立行政建制與縣相同的市(即“縣級市”)。簡而言之,就是將縣改設為縣級市。

    撤縣設市的背景是:1981年的國務院政府工作報告在有關“中國經濟體制改革的基本方向”的論述中提出:“以大中城市為依托,形成各類經濟中心,組織合理的經濟網絡。”

    1983年,“撤縣改市”序幕正式拉開,當年有31個縣域改為縣級市,并新設了7個縣級市。此后,“撤縣改市”規模漸次擴大。

    之所以要推動“縣改市”,在楊開忠看來,根本上是對我國城市化內在要求的順應。

    “將符合設市標準的縣改市,有利于培育中小城市,緩解超大、特大城市、大城市的壓力,促進大中小城市協調發展,提高城市化質量和水平;有利于通過擴權調動地方積極性;有利于以先進的城市標準引領地方建設基礎設施、擴大公共服務,提升規劃建設管理水平,更好地繁榮經濟和提升人民生活質量。”楊開忠表示,“在這一過程中,要盡可能避免被一些不合理的個人因素所左右。”

    事實上,并非所有的縣都能改為市。中國區域科學協會理事長、國家發展和改革委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示:“縣改市有一定的標準,一是縣城的人口,二是二三產業的GDP所占比重較高。所以本質區別是:縣改市之后,以城市發展和二三產業發展為主要任務。”

    撤縣之后設立的縣級市,一是由地區、盟、自治州管轄,二是由地級市代管。地級市管轄的縣撤縣設市后,在法律上被稱為省轄市,但實際上仍由原地級市代管。

    “因市不能管市,所以由省轄,但省管不了,只能由市代管。”在肖金成看來,省管縣,其實是把城市孤立起來,中心城市有被封死的危機,“也因如此,在推行省管縣之前,各地紛紛改區,行動快的是廣東,幾乎將縣全改了區,其他省緊隨其后。”    

    撤縣設區是指直轄市或者地級市,在其具備一定的經濟能力后將所轄的縣改設成區。

    隨著城鎮化的發展,撤縣設區成為改革的趨勢。近年來,伴隨中國經濟一路高歌猛進,北京市、天津市、上海市、南京市等城市通過撤縣設區實現了全區市。

    國家對“撤縣設區”的審批一直都敞開綠燈。僅2020年,四川成都、山東煙臺、河北邢臺等城市均獲國家批準,迎來了區劃調整——撤縣設區。

    相對撤縣設市,“撤縣設區”有利也有弊。“有利的一面,就是便于中心城市統籌協調,做大中心城市。正因為如此,一般中心城市傾向把縣改成區。不利之處,就是區比同級市的自主權相對較小,規劃建設運行管理中可能較少體現其地方性。正因為如此,被改的縣一般傾向改市。”楊開忠說。

    現實是,撤縣已經成為一些省會城市和地級市擴大管轄空間和增加人口規模的常規操作。以現在每年減少10多個縣的速度看,未來中國會不會進入“無縣時代”?在撤縣潮背景下,“縣”是否會慢慢退出歷史舞臺?

    “不會的。從空間分布來看,城市化不是國土空間普遍變成城市,恰恰相反,是讓人口和經濟活動集聚到占國土面積極少份額的土地上,以獲取集聚利益。”楊開忠舉例說,例如美國只有3%的國土面積是用于城市建設的,我國目前城市用地大概不到國土面積的2%。

    “而且改市也是有標準的,城市化是要達到一定水平。當然,在城市化過程中,會有一些縣因人口和經濟流失,其縣級建制被撤并降轉。但即使考慮到這一點,最終也不會無縣的。”楊開忠說。

    39-2 2017年3月6日,江西省東鄉縣舉行撤縣設區授印揭牌,正式更名掛牌為江西省撫州市東鄉區。中

    2017年3月6日,江西省東鄉縣舉行撤縣設區授印揭牌,正式更名掛牌為江西省撫州市東鄉區。

    邊緣小縣“撤并降轉”現象將更加普遍?

    縣改市或改區,某種意義上,是針對發達省份或城市所屬的縣(市),而對于那些位居中西部地區的邊緣小縣,或將面臨“撤并降轉”。

    公眾號“西部城事”曾根據《中國縣域統計年鑒2019》戶籍人口數做過統計,目前我國人口不足5萬的“袖珍”小縣共有82個;人口規模在5萬~10萬之間的共有108個;人口規模在10萬~50萬之間的共有841個??傮w計算,人口不足50萬的縣共有1031個,占比約為61%。

    那些人口不足5萬的82個縣,幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內蒙古等中西部省區。無論是自然條件,還是社會經濟條件,這些邊緣小縣均遠遠落后于東部發達地區。

    統計顯示,2020年,有21個省(區)還存在GDP低于50億元的縣(市) 。在這些省(區)中,山西大寧縣、永和縣和石樓縣,每個縣的GDP都在10億~20億元之間;陜西的佛坪縣,甘肅的兩當、阿克塞、碌曲,新疆的柯坪、民豐、阿合奇等縣,其GDP與永和、大寧也不分伯仲。

    這些小縣城都有一個共同點:人氣不高、經濟低迷,地方財政收入與財政支出反差巨大。這也是引發是否撤縣等諸多爭議的重要原因。

    有主張合并的。今年兩會期間,全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉提交的一份名為《優化縣級行政區劃,推進經濟一體化發展》的提案稱,中國2800多個縣級行政區中,人口規模在10萬人以下的有200多個,其中5萬人以下的100多個,主要分布在西部。建議優化縣級行政區劃、推進小縣合并試點,可以對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點(可整縣合并,也可保留鄉鎮級管理穩定拆分小縣)。

    有主張撤縣的。清華大學中國經濟思想與實踐研究院研究員袁鋼明告訴《中國經濟周刊》記者:“像佛坪、大寧這樣的邊緣小縣城,人員稀少,管理起來效率又不高,還要維持其機構和工作人員的運轉,帶來的只是負擔。而撤縣能夠減少不必要的行政單位,減少沒有意義的行政開支。”

    楊開忠將其統一歸納為“撤并降轉”,他告訴《中國經濟周刊》記者,“那些人口稀少、封閉分割、遠離中心城市的經濟邊緣地帶的縣城,地理經濟相對無效率,在優化國土空間布局、推進新型城鎮化和區域協調發展的過程中,人口進一步減少一般是不可避免的,其中一些縣行政建制‘撤并降轉’,也是自然的。”

    但他同時強調:“由于我國偏遠邊緣縣,縣域面積相差很大,且一些具有民族團結、邊疆問題、生態或文化保護的特殊意義,具體調不調整、采取哪種方式調整,要具體問題具體分析,不能簡單以人口和經濟規模論之。”

    “撤并降轉”是否以人口為標準?

    我國的縣域范圍是歷史形成的,人口規模和范圍都不大,人口最多的縣不到200 萬人,多數縣的人口規模在30 萬至50 萬之間,多數縣的范圍在1000 至3000 平方公里,也就是方圓50 公里范圍。

    基于人口是影響經濟發展的一個重要因素,以及李冬玉在提案中提出“10萬人以下的縣進行合并”的觀點,一些學者將討論的焦點聚集到了人口數量上。

    袁鋼明贊成以10萬人口為標準進行撤銷:“基于中國國情,如果一個縣(市)的人口少于10萬人,過于稀少,這樣的基層行政機構就沒有理由繼續存在。少于10萬人,不僅不應該成為縣,甚至連鎮都沒有理由成立。”

    也有反對意見。肖金成接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示,縣級能否撤并,不能簡單以人口和GDP來衡量。一個區域需要一個中心城市,而中心城市的管理半徑一般是50公里,這是一個比較合理的半徑,因為一個中心城市的輻射半徑是以交通工具來衡量的,即汽車的1小時交通圈。農民要出售產品,開車1小時進入城市,當天就可以回去;市民要外出辦事,乘車1小時可達,當天也就回去了。超過這個半徑,與中心區的關系就越來越小。

    “在這個半徑范圍內,看有沒有中心城市,如果沒有,就不要把縣撤銷。撤縣不能僅以人口多少定論。撤縣后,當地的老百姓怎么辦?” 肖金成說,簡單撤并不能從根本上解決問題,且易引起較大震動。

    在他看來,未來可以將縣級政府改革成為地級市或州的派出機構。

    所謂派出機構,就是代表市政府對鄉鎮進行管理,不設財政,市政府要為其提供財政支出。

    “不設立人大和政協,沒有獨立的規劃權,由市規劃部門統一規劃。沒有自己的地盤,也不需要設立很多機構,可大規模減少財政支出。在職人員可逐步減少,也可實行‘老人老辦法,新人新辦法’,來減少改革的阻力,以免引起波動。”肖金成表示。

    (本文刊發于《中國經濟周刊》2021年第16期)


    2021年第16期《中國經濟周刊》封面

    2021年第16期《中國經濟周刊》封面

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